تاریخچه تأسیس، اهداف، توصیه های گروه اقدام ویژه مالی و جایگاه ایران در لیست گروه
نام گروه ویژه اقدام مالی زمانی بر سر زبان‌ها افتاد که روزنامه کیهان تیتر کرد که “بانک های داخلی با اجرای FATF خودتحریمی را کلید زدند”. منظور از این بانک‌ها، بانک‌های ملت و سپه بود که از ارائه خدمات ارزی به زیر مجموعه های سپاه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی خودداری نموده و استدلال کردند که که نام متقاضیان در لیست تحریم نهاد فوق قرار دارد. در تابناک نیز “معذوریت بانک سپه و ملت برای تبادلات ارزی با قرارگاه خانم سپاه” تیتر شد.
رئیس کل بانک مرکزی هم در نامه ای به بانک های کشور، در پایان آن متذکر شد که: “قطع ارائه خدمات به اشخاص و نهادهای ایرانی، به استناد تحریم‌های ایالات متحده آمریکا، اتحادیه اروپایی یا سایر کشورها و نهادهای بین‌المللی هیچ مبنایی در برجام ندارد و بانک‌ها صرفاً بر اساس قوانین جاری کشوری به ارائه خدمات الکترونیکی به مشتریان اقدام می کنند.”
گروه ویژه اقدام مالی، ایران و کره شمالی را جزء دو کشور در فهرست کشورهای مسئله‌دار خود قرارداده و از ایران خواست توصیه‌های آن را انجام دهد تا بانک‌های بین‌المللی با بانک های ایرانی کار کنند. آنچه در خبرها در همین خصوص نقل گردید، در راستا اجابت توصیه های این گروه صورت گرفته است. این که، توصیه های این گروه به ایران چیست و چگونه باید انجام می شود تاکنون خبری منتشر نشده است و تنها دولت بر آن آگاهی دارد که ظاهراً هنوز آن را در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار نداده است. به همین دلیل برخی نمایندگان این مجلس عقیده دارند، از آنجایی که تفاهم با گروه اقدام ویژه مالی یک معاهده بین المللی محسوب می شود، باید در مجلس بررسی و تأیید شود اما دولت نظر دارد که این تفاهم، معاهده نیست تا نیاز به تصویب مجلس داشته باشد. معاون وزیر امور خارجه در بخش خبری سیما، در همین رابطه عنوان داشت، شورای عالی امنیت ملی مرجع بررسی رابطه ایران و گروه ویژه اقدام مالی است.
اصل 77 قانون اساسی مصوب 1358 در این رابطه مقرر می دارد: ««عهد نامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه هاى بین المللى باید به تصویب مجلس شوراى اسلامى برسد.»
صرف نظر از این که معاهدات بین‌المللی اسامی مانند کنوانسیون، میثاق، معاهده و پروتکل با تعریف خاص خودش دارد که باید در مجالی دیگر به آن پرداخت، مناقشه اصلی در این است که آیا تفاهم ایران با گروه اقدام ویژه مالی، جزء مصادیق ذکر شده در اصل فوق است یا این با خلاء های قانون اساسی در این رابطه مواجهه هستیم و یا شاید اصل مزبور نیاز به تفیسر شورای نگهبان قانون اساسی دارد. آنچه مشخص است این که ضروری دارد تا قانونگذار برخی اصطلاحات بکار رفته در قانون اساسی تعریف نماید.
اختلاف نظر فوق سبب شد تا آن را بهانه کرده و نگاهی گذرا به تاریخچه تأسیس، اهداف، انواع توصیه های گروه اقدام ویژه مالی و تعیین ضمانت اجرای آن و فواید عمل ایران به این توصیه ها بپردازیم.
گروه اقدام ویژه مالی
این گروه که برخی‌ها آن را، نهاد بین‌دولتی مبارزه با پولشویی، کار گروه اقدام مالی، کنوانیسیون مبارزه با پولشویی و حمایت از تروریسم نیز نامیده‌اند، یک نهاد بین دولتی متشکل از 37 کشور به علاوه کمیسیون اروپا و شورای همکاری خلیج فارس است. برخی آن را کنوانیسیون مبارزه با پولشویی و حمایت از تروریسم نیز معرفی کرده اند. یک نهاد فراگیر بین المللی که مشخص می کند کدام کشور در فهرست سیاه پولشویی و تأمین کننده مالی تروریسم است. لازم به ذکر است که غالب کشورهای جهان به آن پیوسته اند.
تاریخچه تأسیس
هفت قدرت اقتصادی جهان یا همان کشورهای گروه هفت، در سال 1989 میلادی در پاریس در نشستی گروه ویژه اقدام مالی را تشکیل دادند. در چندین سال گذشته نقش این سازمان تا حدودی تغییر کرد و اهمیت آن هم در جامعه جهانی بیشتر شد.
تعریف
اصولاً هر طرف دعوی FATF را به سلیقه خود تعریف می کند ولی بهترین تعریف همان است که “پال ولاندران-رئیس پیشین FATF” ارائه می کند. گروه اقدام ویژه مالی، نهادی است که توسط دولت های برای دولت های بوجود آمده و برای مبارزه با نامطلوبیت‌های پولشویی و تأمین مالی تروریسم. این گروه استانداردها و قوانین را برای کشورهای عضو واقعی می‌کند تا همه کشورهای عضو این قوانین را در مقررات ملی خود اجراء کنند. این نهاد فقط قانونگذاری صرف نیست بلکه نظارت و کنترل هم می کند تا از اجرای قوانین توسط همه کشورها مطمئن شود و همچنین از ترجمه توصیه نامه های این نهاد برای استفاده از مقررات داخلی، مطمئن شود.
اهداف
هدف اصلی اولیه این گروه تدوین استانداردها و بهبود وضعیت اجرایی تدابیر حقوقی، نظارتی و عملیاتی برای مبارزه با پولشویی بود و تمرکز این گروه بیشتر بر قاچاق مواد مخدر و مواد روانگردان بود اما بعد از حملات یازدهم سپتامبر در آمریکا که خیلی از رخ دادهای جهانی تحت تأثیر آن قرار گرفت، مبارزه و جلوگیری از تأمین مالی تروریسیم و تأمین مالی اشاعه سلاح های کشتار جمعی هم به وظایف این گروه اضافه شد و تا حدودی تمرکز این گروه را به آن سمت برد به نحوی که اینک مبارزه با پولشویی در سطح جهان از اهداف اصلی آن محسوب می شود.
وظایف اصلی
گروه اقدام ویژه مالی دو وظیفه اصلی برای زیر نظر گرفتن مناسبات مالی کشورها و نهادهای مختلف دارد، یکی مبارزه با پولشویی و دیگری شناسایی منابع مالی تروریست است. این گروه در زمینه تعریف و ترویج خط مشی ها و استاندارهای مبارزه با جرایم مالی، پولشویی و تأمین مالی تروریسیم فعالیت می کند. این گروه در گزارش های سالانه خود از کشوراهای عضو می خواهد تا تدابیری علیه کشور موجود در لیست سیاه آن اتخاذ و در مراودات مالی و بانکی با این کشور احتیاط کنند.
توصیه‌ها
توصیه‌های گروه اقدام ویژه مالی، شامل دو دسته است، دسته اول توصیه‌هایی که به کشورهای عضو ارائه می دهد و دسته دیگر توصیه هایی که برای همکاری بین المللی صورت می گیرد.
الف-توصیه ها به کشورهای عضو
گروه ویژه اقدام مالی در زمینه های مختلف توصیه هایی برای مبارزه با پولشویی و تـأمین مالی تروریسم به کشورهای عضو ارائه می دهد که از جمله می تواند به موارد زیر اشاره کرد:
در زمینه سیاست گذاری برای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تأمین مالی تروریسم؛ شناسایی ریسک ها و اتخاذ رویکرد مبتنی بر ریسک توصیه شد.
در زمینه پولشویی و مصادره؛ توصیه شد که کشورها باید پولشویی را در قانون اساسی خود جرم اعلام کنند و از اقداماتی مانند مصادره اموال به عنوان راهکاری موقت استفاده کنند.
در زمینه تأمین مالی تروریسم و اشاعه سلاح های کشتار جمعی توصیه شد که کشورها تأمین مالی تروریسم را جرم انکاری کنند، تحریم های مالی هدفمند ایجاد کنند و قوانین مربوط به سازمان های غیرانتفاعی را مرور کنند.
اقدامات پیشگیرانه
این گروه فهرست طولانی از اقدامات پیشگیرانه هم ارائه می دهد، که از جمله آنها عبارتند از:
بررسی قوانین ناظر بر رازداری موسسات مالی؛
شناسایی کافی مشتریان؛
شناسایی افراد دارای ریسک سیاسی؛
گزارش های در باره معاملات مشکوک؛
نظارت بر خدمات مختلف انتقال وجوه مانند نقل و انتقال الکترونیک؛
ب-توصیه های بین المللی
گروه اقدام ویژه مالی در کنار توصیه ها به کشورهای عضو، توصیه های همکاری بین المللی هم ارائه می دهد که از جمله آن می توان به قبول کنوانسیون های بین المللی، همکاری حقوقی بین کشورها در زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم و مصادره اموال و استرداد اشاره کرد.
مشکل عمل به توصیه ها
گرچه گروه اقدام ویژه مالی انتظار دارد که کشورهای مختلف این توصیه ها را عمل کنند تا بتوانند در سیستم مالی جهانی وارد عمل شوند اما اختلاف اساسی در این است که مصداق ها را چه مرجعی باید تعیین کند. مثلاً تعریف تروریسم و مصادیق آن را گره اقدام ویژه مالی باید تعیین کند یا کشوری که به آن توصیه ها صورت می گیرد؟
گروه اقدام ویژه مالی عقیده دارد که چون خودش با توجه به قطعنامه های سازمان ملل متحد، تعاریف را مشخص و بر اساس آن کشورها را در لیست سیاه خود قرار می دهد، بنابراین تنها همین گروه است که مشخص می کند کدام سازمان تروریستی است و باید به چه کشوری توصیه شود نه این که کشورهای مورد نظر از دیدگاه خودشان تصمیم بگیرند که چه گروهی تروریست است و چه گروهی نیست زیرا هر کشور ممکن است لیست های داخلی و خانگی خودش را از سازمان های تروریستی داشته باشد.
ضمانت اجرای عمل نکردن به توصیه ها
این گروه، کشورهایی را که ریسک پولشویی در آنها بالا است را در فهرست سیاه خود قرار می دهد. البته، مؤسسه کشورداری بازل هم فهرست کشورهای مساعد پولشویی را در جهان را منتشر می کند.
هرگاه این کشورها به توصیه های این نهاد توجه نمایند، اسم آنها از این فهرست پاک می شود. به عبارت دیگر، اگر کشوری که در لیست سیاه پولشویی و تأمین کننده مالی تروریسم قرار گرفته باشد به توصیه های این گروه عمل کند، از فهرست این لیست خارج می شود.
اگر بانک یک کشوری به سازمان هایی که در لیست قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل قرار داد، خدمات ارائه کند این امر باعث می شود که وارد همان لیستی شود که بانک های بین المللی در آن هستند.
وضعیت ایران در گروه اقدام ویژه مای
ایران از سال 2008 در فهرست سیاه لیست FATF قرار گرفت. از این زمان به بعد بود خروج ایران از لیست فوق در دستور کار دولت این کشور قرار گرفت و در شورای عالی امنیت ملی به تصویب رسید که نتیجه این اقدامات تهیه لوایح مبارزه با پولشویی و تأمین مالی ترویسیم در اوایل دهه 80 خورشیدی است.
تحریم‌های غیرهسته ای علیه ایران، ناشی از اتهام پولشویی و کمک مالی به گروه هایی نظیر حزب الله لبنان است که از سوی برخی از کشورهای جهان یک گروه تروریستی محسوب می شود. FATF در دروان تحریم ها، در توصیه نامه ای به اعضاء خود عنوان کرده بود، ایران در لیست کشورهای حامی تروریست قراردارد و باید در مبادلات مالی با نظام بانکی این کشور، نهایت احتیاط بکار گرفته شود. به این علت بود که پس از اجرایی شدن برجام و متعاقب لغو تحریم های هسته‌ای، مراودات بانکی آن‌گونه که انتظار می رفت، بهبود نیافت و در نتیجه دولت مذاکره را با FATF شروع کرد. در اثر مذاکره، این نهاد در بیانیه پایانی جلسه اوائل تابستان خود در کره جنوبی، اعلام کرد “از تعهد ایران برای اجرایی کردن یک برنامه مقابله با پولشویی و تأمین مالی برای فعالیت های تروریستی استقبال می کند” و نیز بیان نمود که ایران این برنامه را پذیرفته است و در سطوح بالای سیاسی به اجرایی کردن آن پایبند است. اشاره اخیر به نامه وزیر اقتصاد ایران به مدیر FATF است. این سازمان برای 12 ماه تمهیدات بر علیه ایران را به حالت تعلیق در آورد تا پیشرفت ایران را تست و بررسی کند.
گفته شد، ضابطه هایی که برای دولت های مختلف وضع می شود، بیش از این که اجرایی شوند، تحت نظارت FATF خواهد بود. بنابراین بخشی از فرایند پذیرفته شدن در سیستم بین المللی مالی است که به اقتصاد در حال رشد ایران کمک می کند تا عضوی از جامعه مالی شود و عضویت ایران به عنوان بخشی از گروه و جامعه بین المللی مالی مهم است و این یکی از منافعی است که پیامدهای مثبت زیادی دارد.
مقدمات تعامل ایران با گروه اقدام ویژه مالی در دولت آقای محمود احمدی نژاد کلید خورد. قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2 بهمن 1386 مجلس شورای اسلامی که منشاء پول را معین می کند آیین‌نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی مصوب ۱۳۸۸/۹/۱۸ هیأت وزیران و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مصوب 13 بهمن 1394 مجلس شورای اسلامی که مقصد پول را تعیین می کند، از جمله قوانین هستند که در راستای تعامل با گروه اقدام ویژه مالی وضع شد. ظاهراً برای این که بانک های ایرانی از تحریم معامله با بانک های جهانی خارج شوند، باید توصیه های این گروه را عمل کند.
پس از اجرایی شدن برجام و برخی اقدامات ایران، FATF در سال 2016 اعلام کرد به دلیل تعهد سیاسی ایران در سطوح بالا برای مبارزه با پولشویی، این کشور را به صور موقت از فهرست سیاه خود خارج کرد. این گروه از آن تاریخ به بعد هر بار فرصت ایران برای اصلاحات را تمدید کرد.
با وجود مخالفت ها و کش و قوس های بسیار، در نهایت دولت ایران توانست لوایح چهارگانه‌اش را شامل «اصلاح قانون مبارزه با پولشویی، اصلاح قانون مبارزه به تأمین مالی ترویسیم، الحاق به کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی یا پالرمو و جنجال برانگیزترین آن، پیوستن ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین تروریسم CFT» را برای بهبود جایگاه ایران در گروه ویژه اقدام مالی را به تصویب مجلس برساند. دو مصوبه اخیر، هنوز از سد شورای نگهبان نگذشته است. مجمع تشخیص مصلحت نظام نظر داد که بندهایی از لایحه پیوستن به کنوانسیون پالرمو با اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد. برخی نیز تن دادن به آن را خودتحریمی می دانند…
